近日，国家卫生健康委印发了《医疗机构设置规划指导原则(2021-2025年)》(以下简称《指导原则》)，指导地方各级卫生健康行政部门制定本行政区域《医疗机构设置规划》(以下简称《规划》)，进一步优化医疗卫生资源配置,实现医疗服务体系协调发展，医疗服务能力全面增强，医疗服务公平性与可及性有效提升。
一、《指导原则》出台的背景
党的十八大以来,我国医疗卫生事业快速发展,覆盖城乡的医疗卫生服务体系日益完善。各地根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，以《医疗机构设置规划指导原则(2016-2020年)》为指导，科学制定本行政区域《医疗机构设置规划》，为构建优质高效的医疗卫生服务体系打下坚实基础。当前，新型城镇化和乡村振兴战略全面推进，人口分布格局不断调整，新发再发传染病挑战形势严峻，对优化医疗资源配置，加快优质资源扩容和区域均衡布局，推动公立医院高质量发展，构建分级分层分流的重大疫情救治体系提出了新的更高要求。为进一步优化医疗资源配置，加快建成优质高效的医疗卫生服务体系，我们研究制定了《指导原则》。
二、《指导原则》的主要内容
(一)强调医疗机构设置规划的重要作用。《规划》是以区域内居民实际医疗服务需求为依据，以合理配置、利用医疗卫生资源，公平、可及地向全体居民提供安全、有效的基本医疗卫生服务为目的，将各级各类、不同所有制形式、不同隶属关系、不同服务对象的医疗机构统一规划布局，有利于引导医疗卫生资源合理配置，充分发挥有限资源的最大效率和效能，建设与社会主义现代化国家新征程相适应、与人民美好健康需求相匹配、结构合理、分工明确、密切协作的医疗服务体系。
(二)明确医疗机构设置的五个基本原则。坚持需求导向原则、区域统筹规划原则、科学布局原则、协同创新原则、中西医并重原则。
(三)提出医疗机构设置的主要指标和八个方面的总体要求。医疗机构的设置以医疗服务需求、医疗服务能力、千人口床位数(千人口中医床位数)、千人口医师数(千人口中医师数)和千人口护士数等主要指标进行宏观调控，具体指标值由各省、自治区、直辖市根据实际情况确定。总体要求包括完善城乡医疗服务体系、加快完善分级诊疗体系、构建优质均衡高效的医疗服务体系、建立健全分级分层分流的重大疫情救治体系、加强医疗急救服务体系建设、深化医养结合、鼓励社会办医、健全中医药服务体系八个方面。
(四)框定《规划》的四方面主要内容。一是现状分析。参照全国卫生服务调查方案等，进行本区域医疗资源和医疗服务调查，确定本区域居民医疗服务需求、利用和影响因素，综合考虑区域战略发展规划、城镇化、人口现状、疾病谱等因素合理布局。二是明确健康影响因素。在现状分析的基础上，依据本区域居民主要健康问题及其影响因素，确定本区域医疗机构合理设置的思路。三是确定医疗机构的设置。依据上述两点，综合考虑分级诊疗要求、支付能力、医疗服务可及性、转化成为服务需求的潜力，分年度预测、规划医疗服务需求，确定所需要的医疗机构级别、类别、数量、规模及分布，确定必需床位总数和必需医师、护士总数。四是制定医疗机构现状图和设置规划图，加强对区域内医疗机构的宏观调控和动态管理。
(五)公立医院设置的基本原则。一是合理设置公立医院数量。公立医院的设置要符合国家和地方的卫生健康事业发展总体规划。依据常住人口数，合理规划设置各级各类的公立医疗机构。二是合理配置公立医院单体(单个执业点)床位规模。公立医院根据其功能定位和服务能力，合理设置科室和病区数量，限定每个病区床位规模。三是合理配置公立医院三级综合医院床位数。充分发挥三级医院技术、人才等方面的引领作用，重点承担疑难危重症的诊疗任务。在设置审批三级综合医院时，引导三级综合医院提高重症医学专业床位规模及占比，合理配置临床科室资源。原则上平均住院日过长的不得新增三级综合医院及其床位。
(六)规范公立医院分院区设置。
公立医院“分院区”是指公立医院在原有院区(主院区)以外的其他地址，以新设或者并购等方式设立的，具有一定床位规模的院区。分院区属于非独立法人，其人、财、物等资产全部归主院区所有。公立医院举办的基层医疗服务延伸点、门诊部、未设置床位的健康体检中心等，以及医联体、医院托管、合作举办、协议合作、对口支援等合作医疗机构不属于分院区。
各地应当综合考虑本地区经济社会、医疗资源布局和群众健康需求，统筹规划医疗资源和布局，原则上支持综合实力强的公立医院，在严格控制单体规模基础上建设分院区。引导优质医疗资源向医疗服务能力薄弱、群众医疗需求较大的地区布局，推动区域医疗服务体系均衡发展，发挥集约优势，提高医疗服务体系整体能力与绩效。建立完善不同院区间统筹管理制度，强化防治结合、平急结合，加强重大疫情救治等突发公共卫生事件应急处置能力建设，确保重大疫情发生时迅速转换功能。同时，文件明确了公立医院申请设立分院区应当满足的条件，所处发展阶段与建设分院区之间的关系，以及分院区的规模要求。
(七)阐释《规划》制定权限和程序。各级地方卫生健康主管部门(含中医药主管部门)在同级政府领导下，具体负责《规划》的制定和组织实施。省级和县级《规划》要以设区的市级《规划》为基础。
(八)确定《规划》的监测、评估及更新。地方各级卫生健康行政部门要建立科学合理、适应发展的医疗机构设置和床位规划管理制度，对区域内各种所有制、投资主体、隶属关系和经营性质的医疗机构实行宏观调控和属地化管理，统一规划、设置和监管。加强《规划》实施的监测和评估，确保医疗机构按《规划》设置，并根据监测评估结果做好《规划》制修订工作，《规划》每5年更新一次，更新的《规划》要按程序审核、批准、发布、实施。
三、做好组织实施
地方各级卫生健康行政部门要依据《指导原则》，结合地方实际做好本辖区《规划》编制工作，合理布局本辖区医疗卫生资源，促进不同类型机构实现其功能定位和高质量发展。国家卫生健康委将加强对地方各级卫生健康行政部门的指导，为构建优质高效的医疗卫生服务体系打下坚实基础。
专家解读一
传承与创新并重，总体布局优质高效新体系
国家卫生健康委卫生发展研究中心
付强
近日，国家卫生健康委发布《医疗机构设置规划指导原则(2021-2025)》(以下简称《指导原则》)。作为指导各级卫生健康行政部门制定本区域《医疗机构设置规划》的依据，《指导原则》在明确《医疗机构设置规划》重要作用的基础上，从规划的基本原则、总体要求、主要内容、公立医院设置基本规则、规范公立医院分院区设置、规划制定的权限和程序、监测和评估、规划的更新等方面提出全面要求。总体来看，《指导原则》呈现四个方面的特点。
一是充分对接国家总体部署，构建优质均衡高效的医疗服务体系。近年来，我国陆续颁布《基本医疗卫生与健康促进法》《中医药法》《医疗机构管理条例》等法律法规，发布《关于推动公立医院高质量发展的意见》等指导性文件。在内容上，《指导原则》全面衔接国家法律法规、重要文件部署，提出要“构建优质均衡高效的医疗服务体系”、“推进公立医院高质量发展”、“促进优质资源扩容和区域均衡布局”，在与国家发展总体部署一脉相承的前提下，又充分体现政府宏观调控和市场配置资源的作用，着力于构建优质高效新体系、强化资源配置、优化要素结构。
二是传承人民健康初心，发展全方位全周期健康服务。《指导原则》坚持以人民群众就医需求为导向，着力发展群众最为关注、最为迫切的医疗卫生服务，提出合理配置区域综合和专科医疗资源，促进康复、护理、医养结合、居家医疗等接续性医疗服务快速发展，加强二级及以上综合医院设置老年医学科，鼓励有条件的二级及以上中医院设置老年医学科，引导部分一、二级公立医疗机构转型为长期护理机构等。同时，为应对新型冠状病毒等传染病防控和慢病防治要求，《指导原则》明确提出要建立健全分级分层分流的重大疫情救治体系，构建省、市、县三级医疗急救服务体系，推动院前急救网络与院内急救有效衔接，满足人民群众多层次、多样化的医疗服务需求。
三是顺应新时代发展需求，持续引导重点领域健康发展。根据当前社会经济发展趋势，围绕新时代卫生健康事业发展的关键点，《指导原则》创新性提出了重点领域：1.大力发展互联网诊疗服务,推动人工智能、大数据、云计算等新兴信息技术与医疗服务深度融合，推进智慧医院建设和医院信息标准化建设，发展并规范远程医疗和互联网医疗。2.首次提出了规范公立医院分院区设置。在国家级文件中，《指导原则》首次明确提出分院区的定义(是指公立医院在原有院区(主院区)以外的其他地址，以新设或者并购等方式设立的，具有一定床位规模的院区)，并对申请设置公立医院分院区的基本条件、公立医院的发展阶段、分院区的床位规模等都提出了严格且明确的要求;3.明确社会办医区域总量和空间不作规划限制。《指导原则》提出，要鼓励社会力量在康复、护理等短缺专科领域举办非营利性医疗机构和独立设置医疗机构，加强社会办医的规范化管理和质量控制，提高同质化水平。
四是围绕高质量发展主题，精细化指导各地配置卫生资源。为适应精细化、现代化发展要求，《指导原则》开创性地采用了多个数学模型，指导各地精准把握当前现状，测算未来需求。主要包括：1.提出测算必需床位数的模型，由人口总量和结构、住院率、病床使用率、病床周转次数、流入和流出人口等因素综合评估;2.提出测算必需医师数的模型，由人口总量和结构、诊疗人次、住院人次、流入和流出的诊疗和住院情况、以及调整系数K等因素综合评估;3.提出床位需求系数R，用于评估公立医院当前发展阶段是否应设立分院区，由所在地人口总量和结构、流入人口、入院人数、住院率、服务半径对应的床位权重等综合评估。
总体来讲，《指导原则》衔接国家发展重要部署，以人民健康需求为导向、顺应新时代发展需求、围绕高质量发展主题，全面指导各地制定《医疗机构设置规划》，文件定位具有前瞻性、内容具有针对性、方法具有创新性，为充分体现政府宏观调控和市场配置资源的作用，构建优质均衡高效的医疗服务体系提供了重要依据和工具指引。
专家解读二
科学引导医疗机构设置，助力医疗机构高质量发展
复旦大学公共卫生学院
罗力
经济发展、社会进步、人民群众健康意识的极大提高，形成了巨大的医疗服务需求，客观上要求更多、更好的医疗服务供给，尤其是高质量医疗服务。为做好医疗机构设置规划，合理配置医疗资源，保障高质量的基本医疗服务充分供给，国家卫生健康委颁布了《医疗机构设置规划指导原则(2021-2025年)》(以下简称《指导原则》)。围绕着医疗机构和医疗资源规划主题，《指导原则》回答了1个关键难题，给出了4个引导方向，确定了4个配置标准。
一、回答了1个关键难题
观察当前医疗服务业态，基本形势是顶尖医院要扩张、康复护理要发展、薄弱地区要提升、基层力量要加强。如何在有限的资源增量前提下应对好各方的资源配置要求，是医疗机构设置规划要解决的关键难题。《指导原则》明确了医疗资源进一步有序增加、政府办医和社会办医同步发展的大方向，给出了资源总量配置目标、单体医院床位规模、设置分院区的前提条件、分院区的建设要求等指导性意见，从方向指引到量化标准，建构了一个推动医院从规模扩张转向内涵建设的制度环境，预期可以有效形成康复护理、薄弱地区、基层力量提升的助力，实现多方共赢，化解前述关键难题。这是一个非常巧妙的机制设计。
二、给出了4个引导方向
一是引导公立医院内涵发展。《指导原则》明确了公立医院的发展道路一定是先做强再做大。所谓强，是指：三级甲等公立医院，病床使用率持续超过90%高位运行，平均住院日处于全国同类别医院前10%(以平均住院日短为优)，住院病人疑难程度(CMI值)排名为所在省份同类别医院的前10%，现有院区绩效考核等级连续三年A+级以上(专科医院A级以上)，近三年未发生重大医疗安全事件和严重行风问题。只有做强了，满足了这些条件，公立医院才能申请新开设分院区。
二是导引公立医院有序发展。到2025年全国每千人口床位数要增加1张。增加的1张床位中，市办及以上公立医院增加0.22张，县办公立医院及基层医疗卫生机构增加0.54张，两者合计占比76%。同时，《指导原则》提升了公立医院单体医院的资源配置标准，例如省办及以上综合医院床位数从十三五期间的最高1500张提升到3000张。这类提升有一定的可行性，信息化技术和现代管理方法的广泛使用，可以支撑更大的医院规模。
三是引导优质医疗资源流向薄弱区域、做好疫情储备。《指导原则》要求拥有优质医疗资源的公立医院到医疗资源薄弱区域开设分院区，而且是有产权关系的分院区，并且对分院区提出了较高的建设要求，这有利于推动区域医疗服务体系均衡发展，更好地增进高质量服务的公平可及，提高医疗服务体系整体能力与绩效。《指导原则》还强调了公立医院分院区要加强突发公共卫生事件应急能力建设，“确保重大疫情发生时迅速转换功能”。
四是引导社会办医成为政府办医的有益补充。《指导原则》强调了社会办医医疗机构的区域总量和空间不作规划限制，鼓励社会力量在康复、护理等短缺专科领域举办非营利性医疗机构和医学检验室实验室、病理诊断中心、医学影像诊断中心、血液透析中心、康复医疗中心等独立设置医疗机构。这在公立医疗机构大规模发展的背景下，是比较恰当、现实可行的策略。
三、确定了4个配置标准
一是确定了医疗资源总量配置的标准。全国每千人口床位数从2020年的6.5张提升至2025年的7.4-7.5张，增加15%左右，体现了满足人民群众医疗需求持续增长的原则。
二是确定了公立医院单体医院的标准。县办综合医院床位600-1000张，地市办综合医院1000-1500张，省办及以上综合医院1500-3000张，三类医院的资源配置标准均较十三五规划有一定幅度提升，体现了实事求是、与中国实际情况相结合、运用信息技术提升管理能级的原则。
三是确定了优质公立医院(可以举办分院区)的标准。除了前述病床使用率、平均住院天数日、住院病人疑难程度、绩效考核等级等标准之外，还引入了外地病人定比例(R≥1.3)的建设标准，体现了新时期下只有做强医院才能做大医院的原则。
四是确定了公立医院分院区的标准。原则上，到2025年末，符合条件的公立医院举办分院区不得超过3个。新增分院区的，每个分院区的床位数量不低于二级同类别医院最低要求、不高于本《规划》确定的同级综合医院床位最高标准，各分院区总床位数不超过2020年末主院区编制床位数的80%。这些建设标准的设定，体现了做实分院区、做到名实相符、高质量发展公立医院的原则。
